A spanyol autonómiák rendszere a példa

Az erdélyi magyarság számára Európában számos hivatkozási alap létezik az önrendelkezésre. A szövetségi állami rendszerben működő Németország, Svájc vagy Ausztria jól működő közigazgatást, széleskörű decentralizációt valósított meg, akárcsak Spanyolország, ahol a részleges etnikai határok mentén létrejött régiók széleskörű önrendelkezésére Kelet-Közép-Európában ma sem találunk példát. Miközben a mindenkori román hatalom azt a hamis álláspontot sulykolja a hazai és nemzetközi közvéleménybe, hogy a romániai magyarság helyzetét európai viszonylatban is kiemelkedő módon rendezték, az erdélyi magyarság a katalán vagy a baszk régiók autonómiájának töredékével is sokkal jobban élne, mint mai helyzetében. A Nagy-Britanniától való teljes függetlenedést elvető, múlt heti skót népszavazás nyomán Skócia önrendelkezési lehetőségei tovább bővülnek, az egyik legmodernebb konföderációs államforma kiépítésére kényszerítve Angliát. Bőven van tehát európai hivatkozási alapunk nemcsak Székelyföld széleskörű autonómiájához, hanem az erdélyi magyarság többi, szórványban, vagy kisebb-nagyobb kompakt közösségekben élő részei számára is. A témáról a skót népszavazás előestéjén beszélgettünk Benyhe Istvánnal, Magyarország madridi kulturális szakdiplomatájával, az európai autonómiák, és autonóm tartományok kiváló ismerőjével.

– A Kárpát-medencei magyarság számára a 17 autonóm közösségre tagolódó Spanyolország a kisebbségi jogok egyféle paradicsomaként jelenik meg. A hetvenes években létrejött autonóm közösségek és tartományok mennyire felelnek meg az itt élő népek és népcsoportok elvárásainak?

– Hogy jobban megérthessük a mai spanyol autonómiák rendszerét, kissé vissza kell kanyarodnunk az időben. 1492-ben vált véglegessé az Ibériai félsziget legfontosabb királyságainak egyesülése. A különböző etnikumú, nyelvű és kultúrájú régiókat, történelmi egységeket csak a központi királyi hatalom és a katolikus vallás tartotta össze. Évszázados beidegződés lett tehát, hogy aki az egyházat vagy a királyságot támadja, az az ország egységét kockáztatja. A 19. század elején, a napóleoni háborúk kovácsolták igazán egybe a spanyol nemzetet, de egyben az új európai eszméknek is utat nyitottak. Az utolsó gyarmatok, illetve a korábbi katonai és ideológiai vezető szerep elvesztése, az ipari forradalomba való bekapcsolódás botladozása felerősítették a tartományok belső útkeresési mozgalmait, nyelvi és kulturális azonosságukra támaszkodó különutas kísérleteit. A modernizálódó spanyol állam átalakulási kísérleteiként tartjuk számon Primo de Rivera diktatúráját, a királyság felszámolását, a köztársaság megalakulását, annak egyházellenes és átgondolatlan politikáját, amely teljesen kiszolgáltatta az országot az akkor Európában és a világban teret nyerni akaró ideológiáknak és a mögöttük álló hatalmaknak. A szétesés ellenében diadalmaskodó Franco által vezetett lázadás ismét a diktatúra eszközeivel biztosította a tartományok és az ország egységét, a Kasztíliában beszélt spanyol nyelv dominanciáját. A világháborús és később a dél-amerikai, európai konjunktúrára támaszkodva Spanyolországban jelentős gazdasági fejlődés indult meg, így az elért eredmények védelmében és a demokratikus európai jövő reményében Franco tábornok 1975-ben bekövetkezett halála után Spanyolország néhány éven belül új alkotmányos berendezkedésű királysággá alakult.

– Franco tábornok egy központosított nemzetállamot épített ki. Ehhez képest a diktátor halálát követően pár év alatt Spanyolországban létrejött az autonómiáknak Európában addig sehol nem ismert, szövevényes, új rendszere. Mi adta hozzá az impulzust?

– Franco tábornok halála után az ország le tudott számolni aklasszikus értelemben vett, 19. századi nemzetállam ismérveivel. Elismerte az országot alkotó nemzetek és nyelvek léthez való jogát, egyenrangúságát, fejlesztendő értéket látott bennük, hiszen egyesített erejükkel így szolgálják legjobban az államban megtestesülő közös céljaikat. Az autonómiák számára ma a spanyol állam biztosítja a nemzeti lét államszervezési kereteinek legtöbbjét a teljes körű anyanyelvhasználattól a belső költségvetésen és saját médián át a belső rendőri erők önálló szervezéséig. A rendszer viszonylag sok áttételt jelent, hiszen a központi államapparátus mellett még 17 alrendszer is működik, de tudomásul vették, hogy a békés fejlődés és a nemzetpolitikai egység érdekében erre szükség van.

– A különböző régiók új közigazgatási rendszerével, úgy tűnik, a baszkok és a katalánok mégsem voltak elégedettek...

– Spanyolország új közigazgatási rendszerében valóban két régió, Baszkföld és Katalónia esetében beszélhetünk nehézségekről. Mindkettő nagy hagyományokkal, külön nyelvvel és saját jól szervezetten működő gazdasággal rendelkezik. A mai alkotmányos berendezkedés gazdasági és demokratikus ereje néhány évtized alatt sikeresen törte meg az erőszakos baszk ellenállást, amelynek közel két évszázados hagyománya volt. A siker azon múlott, hogy az erőszakot egyre többen elvetették és a valóságos gazdasági fejlődés kihúzta a talajt a makacs függetlenségpártiak alól. Ezzel szemben Katalóniában csak demokratikus eszközöket alkalmaztak és alkalmaznak, amelyek a legújabb ingatlanpiaci és pénzpiaci válság hatására nagyon széles tömegeket vonzanak. Figyelemre méltó, hogy a spanyol állam milyen visszafogottan és türelmesen kezeli az erősödő függetlenségi hangulatot. Ez ma Európában szinte egyedülálló, talán csak a britek tisztelik ennyire az önrendelkezéshez való jogot, amelyet a skót népszavazás fémjelez.

– A baszk, a katalán vagy más népcsoport mennyire érzi magát kisebbséginek a mai Spanyolországban?

– Le kell szögezni, hogy Spanyolországban az autonómiák polgárai nem kisebbségiek, hanem valamennyien spanyolok, sajátos érdekeiknek megfelelően szervezhetik belső életüket, akár nemzeti, nemzetiségi különállásukat is hangsúlyozva. A nemzetet az autonómiák és azok polgárainak összessége alkotja. A spanyol kisebbségpolitika tehát nem az autonómiákban a saját belső igényeiknek megfelelően élő és szerveződő spanyol állampolgárokra vonatkozik, hanem az oda nem integrálódott vagy még csak integrálódó félben lévő etnikumokra, bevándorlókra. Az autonómiák teljes jogegyenlőségének elismerése és fenntartása az ország egységének és jólétének legfontosabb garanciája. Franco tábornok az egységet erővel oldotta meg. Jelmondata: Una, grande, libre, vagyis egységes, nagy és szabad. Ez az egység ma már nem a központi hatalom által diktált, személyekre érvényesített, esetleg kényszeríttet egység, hanem a belülről szerveződő autonóm régiók egysége egy hatékony európai uniós tagállam érdekében, amely képes saját egységének és az őt alkotó autonómiáknak érdekeit is érvényesíteni belföldön, de az Európai Unión belül is.

– Sokszor elhangzik magyar EP-képviselők szájából, hogy a nyugati országok azért félnek Európa keleti részének az autonómiamozgalmaitól, mert az őshonos népek önrendelkezési törekvéseit összemossák az újabb kori bevándorlók által követelt közösségi jogokkal. Milyenek spanyolországi tapasztalatai?

– Spanyolországban a központi kisebbségpolitika – ideértve a cigányság integrációját is – bevándorlókkal kapcsolatos politika, ahol teljes mértékben figyelembe veszik az uniós elvárásokat, de a spanyol sajátságokat is. Spanyolország történelme és sokszínűsége, de bizonyára kultúrája révén is befogadó ország. A kulturális sokszínűséget az autonómiákon belül megfelelően kezelik és a bevándorló új kulturális hatásokat igyekeznek megérteni, és azokat a legkevésbé sem korlátozni. Az államban erős, szélsőséges megnyilvánulások alig jelentkeznek. Az emberek elfogadóak, hiszen hatalmas tömegek érkeztek külföldről, elsősorban Latin-Amerikából, akikkel kapcsolatban fel sem merülhetett semmilyen diszkrimináció, mert spanyol ajkú és többnyire keresztény kultúrájú bevándorlókról van szó, akik könnyedén integrálódtak a spanyol életbe. Nem ennyire egyértelmű a helyzet a marokkói, arab vagy fekete afrikai bevándorlókkal, vagy a közel egymillió fős román kolóniával, amelynek integrációja most állítja komoly feladat elé a spanyol hatóságokat, és teszteli folyamatosan ademokratikus állam tűrőképességét.

– A nagyfokú bevándorlás vajon mennyire jelenthet veszélyt a történelmi közösségek jól működő közigazgatási rendszerére?

– Kiemelném, hogy a törvények betartatása a hatóságok legkomolyabban vett feladata. Egyetlen bevándorló sem mentesülhet a felelősségre vonás alól csupán azért, mert a hatóság fél, hogy a sajtó esetleg rasszizmussal vádolja. Spanyolország nem rasszista ország, és a hatóságok ilyesmit nem is vesznek figyelembe. Mellesleg az emberek, illetve a közbeszéd vagy a sajtó sem közelít ebből a szempontból a bevándorlókhoz, ez az érvrendszer nem jellemzi a pártközi harcokat sem. Amennyiben kisebbségbarátnak lehet nevezni azt a központi politikát, amely teljesen azonosnak tekinti az országban élő valamennyi embert, de elvtelenül nem támogat senkit pusztán azért, mert az odamenekült, akkor Spanyolország valóban kisebbségbarát. Ide munkáért, megélhetésért, emberséges bánásmódért menekülnek az emberek. Sokan nem találják meg, amit keresnek, mert munkája itt sokszor a született spanyolnak sincsen, hiszen az országos munkanélküliség 20 százalék felett van. A 46 milliós ország közel 12 százaléka bevándorló, amely nagy feladatot ró a hatóságokra, de az a viszonylagos béke, amely a területet jellemzi, még jobban kiemeli a fiatal spanyol demokrácia erejét, és a spanyol társadalom érettségét.

– Milyen a főváros és az autonóm régiók közötti kapcsolat? Melyek azok a közigazgatási területek, amelyek teljes egészében a régiók hatáskörébe kerültek?

– Főváros helyett inkább központi kormányt mondanék, amely persze Madridban székel. A spanyol autonóm tartományok szinte teljesen független államokként működnek. Saját kormányuk, politikai pártjaik, költségvetésük és intézményeik vannak. A központi kormány kerettörvényeket hoz, amelyeket a tartományok – bizonyos korlátok között – maguk alkalmaznak. A nyelvoktatás és nyelvhasználat terén a spanyol és a tartományban beszélt nyelv minden területen egyenrangú, de a tartományi nyelv atartományon belül elsőbbséget élvez. Azzal a megkötéssel, hogy az államnyelv, aspanyol elsajátítását mindenütt megköveteli a törvény. A súlyos érdekütközések kezelésére számtalan egyeztető fórum van; végső soron az Alkotmánybíróság az illetékes. Például a bányakincs kitermelési jog esetében nem teljesen tisztázott, hogy kihez tartozik. A Kanári-szigetek partjainál lévő olaj kitermelését aközponti kormány támogatja, az autonómia ellenzi, mert félti a térség turizmusát. Az autonómia szerint ez gazdasági kérdés, ami az autonómia hatásköre, akormány szerint nemzetstratégiai kérdés, tehát a központi kormány az illetékes. Általánosságban elmondható, hogy a rendszer igyekszik minden részérdeket figyelembe venni, ezért sok az átfedés, apárhuzamosság, ami egyben melegágya lehet a korrupciónak is.

– A román nemzetállam totális elnyomásához szokott erdélyi magyar számára nehezen érthető: egy olyan laza államkeretből, mint Spanyolország, miértkívánkozik ki Katalónia,  amely gyakorlatilag állam az államban-szerű státust élvez?

– A választ ismét történelmi előzményekben kell keresnünk. A Szovjetunió összeomlása sok elfeledett feszültséget hozott felszínre, és az 1929–33-as nagy világgazdasági válság óta nem látott válság egész Európában megrendítette a 2. világháború után megszilárdult államalakulatokat, de gyakran az évszázados struktúrákat is. Szinte minden történelmi vagy etnikai egység a saját helyzetét a kínálkozó lehetőségek tükrében is látja: gyakran a válságból való kilábalást helyzetének közjogi vagy államszerkezeti megváltozásától reméli. Skóciától Kelet-Ukrajnáig szinte minden történelmi régióban a fennálló struktúrák megváltozásától remélik gazdasági helyzetük és történelmi sérelmeik egyidejű rendezését. Baszkföld és Katalónia, noha sosem volt önálló államalakulat, mindig sokkal mélyebben élte meg sajátos helyzetét, a többi autonómiától eltérő, erősebb identitását, mint Spanyolország más tartományai. A különállás szellemét politikai erők is meglovagolták, elsősorban azzal vádolva az ország többi részét, hogy azok elvonják a baszk és főleg katalán jövedelem nagy részét. A regionális feszültségeknek a mélye szinte mindig anyagi természetű is, a függetlenedni akaró régió úgy érzi, hogy aközpont aránytalanul nagy részt von el az általa megtermelt jövedelemből. Mivel a spanyol tartományok a nemzeti lét szinte minden argumentumával rendelkeznek, Európa értetlenül áll függetlenedési törekvéseik előtt és inkább veszélyes precedensként tekint az unióban sokfelé erősödő függetlenedési törekvésekre is. A függetlenségi mozgalom végső indítékai főként érzelmiek, és nem valószínű, hogy megrendítő katarzis nélkül hamvadnának el. Ilyen átfogó népi támogatással járó elemi mozgalommal szemben csak ideig-óráig lehet az alkotmány írott betűjét szembeszegezni. A jövőt nehéz előre látni, de valószínűsíthető, hogy az ország EU-s integrációja, hatalmi egyensúlya biztosítani fogja a kérdés békés megoldását, akár a függetlenség biztosításával, akár új típusú szövetségi államforma létrejöttével.

– A skót függetlenedési történet némileg a katalánhoz hasonlít, még akkor is, ha Madrid nem támogatja a katalán népszavazás megrendezését. Beszélgetésünk idején még nem ismeretes askót referendum végeredménye, de magától adódik a kérdés: a skóciai népszavazásnak milyen üzenete lehet Katalóniában, illetve más, európai autonóm régiókban?

– Bármilyen eredmény is születik a népszavazáson, az jelentős lökést ad a kontinensünk kisebbségi törekvéseinek. Ha győz a skót függetlenség, nagy valószínűséggel látni fogjuk, hogy más, korábban függetlenné vált gyarmatokhoz, pl. Ausztráliához vagy Kanadához hasonló államformában élnek majd tovább az angolok és a skótok – meg fogják találni alegkevésbé fájdalmas megoldást. Ha veszít a függetlenségi javaslat, akkor is változik majd a brit belpolitika, a népszavazás puszta tényének külső hatása pedig megerősíti majd a kontinens kisebbségeinek elszántságát, hogy érvényesítsék jogaikat. Nem várható ez másképpen Spanyolországban sem. Nyilvánvalóvá vált ugyanis, hogy civilizált módon alegkényesebb hatalmi-területi kérdéseket is fel lehet vetni az Európai Unióban és a demokrácia szabályai szerint születhet meg a döntés. (Amikor Québecben tartottak népszavazást a tartomány függetlenedéséről, Kanada fegyelmezetten várta aquébeciek véleményét. A québeci autonómia azóta is működik, noha a függetlenségpártiak alulmaradtak.) Spanyolország sem térhet ki milliós népi mozgalmak kívánsága elől. A skót helyzet döntően fogja befolyásolni a kontinens függetlenségi mozgalmait, még abban az esetben is, ha a népszavazáson a nem-ek lesznek többségben, mert ez újra mérlegre teszi majd a függetlenségi mozgalmak valódi tartalmát és a választott megoldás helyességét. A Trianonban elszakított magyar közösségeknek minden békés erőpróba hasznos és inspiráló kell, hogy legyen. Térségünk geopolitikai adottságai nem kedveznek a semmire sem tekintő öncélú vagdalkozásnak, de a kisebbségi önrendelkezés, az autonómia következetes követelése sem gyengíti, inkább erősíti az uniót és a határainkon túl élő magyar közösségeket, egyúttal mélyíti a demokráciát a törekvéseikkel ma még szembenálló szomszédos országokban is.

– Ezzel el is jutottunk térségünkbe. Nem találja furcsának, hogy az immár évtizedek óta virágzó nyugat-európai autonómiák és autonóm térségek példája ellenére a rendszerváltás óta eltelt negyedszázadban a Kárpát-medencei utódállamokban sehol nem sikerült elfogadtatni a többségi társadalommal az autonómia gondolatát?

– Közép- és Kelet-Európa kisebbségei döntően a Habsburg és az orosz/szovjet-uralom alól kerültek az újonnan alakult nemzetállamok hatáskörébe, ahol az új hatalom szinte mindenütt integrálandó veszélyforrást látott bennük. Szinte mindegyik kisebbségnek van független anyaországa, amely egyre bátrabban fogalmazza meg különleges felelősségét a határain kívülre került nemzettársai iránt. A térség rendkívül szövevényes kisebbségi viszonyaira nem alkalmazható mindenben a spanyol autonómiarendszer. Leginkább azért nem, mert Spanyolország nem nemzetállamként határozza meg magát, míg a mi térségünk államainak jó része görcsösen ragaszkodik egy 19. századi nemzetállami modellhez, mert csak abban érzi magát biztonságban. A spanyol rendszer együtt él a polgárháború rettenetes emlékével, de soha nem merült fel, hogy a győztes vagy a vesztes fél bármelyik etnikai vagy nyelvi közösséget vádolta volna az ország egyik legnagyobb történelmi katasztrófájáért. Ideológiai, politikai szembenállásnak tartják a kiváltó okot, amely máig gyógyítást igényel, de nem fenyegeti a nemzeti egységet. Térségünk államainak egy részét azonban akisebbségektől való félelem is segít együtt tartani, a kisebbségek szeparatizmussal való megvádolása politikai tőkét jelent a fiatal demokráciákban a választási harcok során, így spanyol rendszerű regionalizmus a térségben aligha képzelhető el. Ezek a fiatal demokráciák rémülten figyelik, hogy olyan jól bejáratott autonómiák, mint a spanyol vagy a brit rendszer, hogyan vergődnek egyes nemzetiségeik függetlenedési törekvései alatt.

– Ezek szerint térségünkben a skót vagy a katalán függetlenségi törekvés éppen az ellenkezőjét válthatja ki annak atörekvésnek, amit a kisebbségben élő magyarság szeretne?

Benyhe István
Magyarország madridi nagykövetségének oktatási és kulturális szakdiplomatája. Az ELTE földrajz–spanyol nyelv és irodalom szakán végzett, majd a Budapesti Közgazdasági Egyetemen szerzett okleveles szakközgazdász diplomát. 1986-tól a Magyar Tudományos Akadémia Földrajztudományi Kutatóintézetének munkatársa, 1998-tól a Miniszterelnöki Hivatal főosztályvezető-helyettese, 2001-ben az első Orbán-kormány politikai államtitkára volt. Ezt követően a Duna Televízió kommunikációs irodavezetőjeként dolgozott, és a második Orbán-kormányban lett szakdiplomata. Nős, három felnőtt fia van.

– A skót vagy a katalán példa inkább nemzetállami modelljük további erősítését váltja ki térségünk többségi nemzeteiből, és félelmet a kisebbségi mozgalmaktól. Elnyomó eljárásukat azzal igyekeznek indokolni, hogy láthatóan az autonómia afüggetlenedési törekvések szálláscsinálója, nem pedig a kisebbségi kérdés tartós és demokratikus megoldása az adott állam keretein belül. A döntő különbség a keleti és a nyugati kisebbségi rendszerek között az, hogy Nyugaton szinte ismeretlen az anyaországoktól való rettegés, mert az a néhány kisebbség, amely anyaországgal rendelkezik (pl. németországi dánok, belgiumi németek, finnországi svédek, olaszországi osztrákok) rendezett viszonyok között, autonómiában él, és létének védelmét nem az anyaországtól kénytelen várni.

– E példák alapján sem a román, sem a szlovák többségnek nem kellene attól félnie, hogy az autonómia leple alatt a magyarság új államot akar létrehozni Románia vagy Szlovákia területén. Mégis félnek. Mi lehet a megoldás?

– A függetlenségi törekvések inkább ott jelentkeznek, ahol a kisebbség külső anyaország nélkül alkotja egy szövetségi állam egy részét és saját függetlenedésétől várja helyzetének javulását. A mi térségünk államai olykor uniós csatlakozásuk ellenére is ragaszkodnak területi alapú nemzetállami létükhöz, és ezzel egyre inkább megalapozzák kisebbségeik autonómiatörekvéseit. Ma már senki sem gondolhatja komolyan, hogy a nagyobb nyelvi, kulturális vagy vallási közösségek autonómia-törekvései adminisztratív eszközökkel visszaszoríthatók. Inkább arra van lehetőség, hogy uniós szinten szabályozzuk a kisebbségi autonómiák jogosítványait, amely hosszú távon megoldhatja a legégetőbb gondokat, egyben felértékeli az uniót is. Ebben a munkában a spanyol autonómiák rendszere fontos például szolgálhat.